农村水电史实与改革发展（之一）

李 其 道

　　新中国的农村水电历史，是由广大县镇农村人民群众写成的，是由我国的自然地理环境和社会主义初级阶段的社会经济条件造就的，是由我国的国情和中西部地区和东部山区各有关省（区、市）的省（区、市）情决定的。谨就自己所知所识，从一个方面为深邃的农村水电摄录一些过去、现在的史实，并对其改革发展作一些析议，请关心农村水电的领导和同志们批评指正，并供工作参考。

　　（一）农村水电管理体制（1）

　　1.行业管理部门与机构职能

　　新中国成立初期，国民经济刚刚恢复，党和政府就重视农村水电的发展。1953年在水利部设置了农村水电的专管机构。此后水利、电力几分几合，但农村水电及电气化事业始终由水利部门实施管理，这既是历史史实，也是水利事业改革发展的内在要求。上个世纪60年代以来，从中央到县均建立了各级政府领导下的水利职能部门和负责水电建设与管理的机构，并拥有相应的专业科技、管理力量，形成了完整的水利系统水电管理体系。

　　1998年国务院机构改革，根据国务院批准的“三定方案”和国务院国发[1999]２号文件赋予水利部的职责，经国务院领导温家宝批准，中央机构编制委员会办公室以中编办字[1999]73号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局（简称水电局，下同）。水利部、水电局行使以下职能：①指导水利行业的水电管理；②组织协调农村水电及电气化工作；③组织实施水利行业农电体制改革、农网建设改造和城乡同网同价等工作；④对大中型水电站建设选址、库容规划提出意见，组织指导水电站大坝的安全监管，统一调控和调度全国水利、水电设施的水量；⑤承办交办的其他事项。成立农村水电及电气化发展局，是在上个世纪90年代末国务院机构改革中采取的一项新的重要举措。以上1-4项职能都是行政职能，每一项职能都具有十分丰富的内涵。进入新世纪，经国家人事部批复，进一步将农村水电及电气化发展局纳入公务员制度管理，表明中央对农村水电及电气化事业的高度关切和重视，对于在新时期继续推进农村水电及电气化的改革与发展，有着十分重要的意义。

　　《水法》、《电力法》、《可再生能源法》和《电力体制改革方案》等法律法规明确规定：国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作；国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理；国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业；国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化；国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持可再生能源开发利用；县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持；电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务；国家扶持在电网未覆盖的地区建设可再生能源独立电力系统，为当地生产和生活提供电力服务；电力体制改革要打破垄断，引入竞争，要实行“厂网分开、竞价上网”，“主辅分开、消除关联关系”，“输配分开、竞争供电”，建立公平竞争、开放有序、健康发展的社会主义电力市场体系。

　　国务院办公厅国办函[2003]15号文件指出，关于启动小水电代燃料试点，由水利部牵头，会同国家发改委、西部开发办提出意见并抓紧组织实施。

　　SL30-2003《水电农村电气化标准》规定：水行政主管部门是农村水电行业管理部门，要做好农村水电法规政策、资源开发、工程建设、资产监管、市场监督、安全生产、科技进步、教育宣传、现代化建设等行业管理工作；各级水行政主管部门应农村水电管理机构健全、职责明确、工作到位；应完成农村水能资源规划，建立水能资源开发许可、有偿使用和市场交易制度；农村水电设计市场、设备市场、建设市场应规范、透明、公开，监督管理有力。

　　党中央、国务院高度重视农村水电及电气化，将农村水电列为覆盖千家万户，促进农民增收效果更显著的农村基础设施、公共设施和“六小工程”，要求放在更加重要的位置，增加投资规模，充实建设内容，扩大建设范围；要求启动小水电代燃料试点，加快试点进度，扩大建设规模和实施范围，保护生态，改善环境。

　　依据农村水电的属性及特点和中央提出的政府职能转变的“十六字”要求：“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，对于农村水电的建设和管理应该发挥政府的主导作用，履行政府职责和行使行业管理职能，落实到水行政主管部门农村水电管理单位，一是代表主管部门依法行政；二是代表主管部门实施水能资源统一管理和开发利用许可制度；三是代表主管部门配合经济综合部门，实施职责范围内的普遍监督管理和安全许可制度；四是代表主管部门配合国资部门，建立和完善现代产权制度，实施农村水电国有资产监管；五是通过法规政策、规划计划、指导协调服务，实施行业管理；六是通过建立和完善现代企业制度，实行改革、改造与管理相结合，组织指导企业管理。

　　2．农村水电体制形式

　　农村水电主要是发供一体的体制形式。上个世纪50年代，农村水电是指500千瓦及以下的水电站和送电线路；60年代，是指单机500千瓦、总容量3000千瓦及以下的水电站和送电线路；70年代，是指单机6000千瓦、总容量1.2万千瓦及以下的水电站和相应的送变电工程；进入80年代，是指单站容量在2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网；进入90年代，是指单站容量在5万千瓦及以下的水电站和配套电网，同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。几十年来，农村水电的主要体制形式是发供一体的地方独立配电企业（或实体、单元），供需直接见面，既有电源，又有电网，并与主网进行电能交换交易，余电上主网，不足从主网购入。

　　3．自建、自管、自用“三自”方针的形成

　　这既是农村水电体制形式和管理体制的实践总结，又是指引农村水电巩固、改革、完善体制形式和管理体制的指针。

　　1973年原水电部总结广东省的经验，在(73)水电生字第53号文件上第一次提出：“为了保护群众办电的积极性，巩固办电成果，今后小水电建设应实行‘谁建、谁管、归谁所有’的政策。”

　　1974年广西陆川全国小水电工作座谈会纪要提出：“小水电要坚持‘谁建、谁管、归谁所有’的原则。农村水电应以本地自发自用为主，在有利于农村用电和巩固发展农村水电的前提下，可与大电网联网运行。联网后，国家电网对小水电的上网电价以大电网保本不赚为原则确定。坚决制止‘大电网一到，小水电被吞掉’的错误倾向。”

　　1975年原水电部(75)水电生字第27号文件提出：“在电网供电区和电网邻近地方的小水电，在自发自用的基础上联入电网，实行余缺调剂。小水电联网后，所有权不变。电网以保本不赚的原则来确定小水电送给电网的电价。即以电网平均销售电价减去电网供电成本(包括线损)和税金，作为收购小水电的电价。”

　　1977年第三次全国农业机械化会议明确提出：“发展小电站，要实行地、县、社、队四级办电，谁办谁有谁用”。

　　1978年原水电部在湖北召开的全国小水电工作会议纪要提出：“认真施行政策，坚持‘谁建、谁有、谁管、谁受益’的原则。小水电建设有着群众性强、地方性强、政策性强的特点，必须认真执行党的政策，用政策调动群众办电的积极性。”

　　1979年水电部分部后，水利部副部长李伯宁在全国小水电座谈会上提出：“坚持‘谁建、谁有、谁管、谁受益’的原则，是经过反复证明了的多快好省发展小水电的道路。”

　　1980年召开全国小水电成都现场会议前夕，国家农业委员会《农委简报(增刊第十四期)》在《目前小水电的建设情况和急待解决的问题》的“内容提要”上，将“四谁”原则，提为“四谁”政策。提出：“应继续执行对小水电‘谁建、谁有、谁管、谁受益’的政策，在体制上实行‘建设和管理统一，发电和供用电统一’的原则，以调动地方小水电的积极性。”成都现场会上以及此后，都改提为“四谁”政策。浙江等省还提出“四谁”政策、“两统一”原则。

　　1981年水利、电力合部前，水利部和电力部在《联网纪要》中将“四谁”政策改提为“四谁”方针。

　　1982年胡耀邦同志到四川省渡口市、凉山州考察时说，四川的江河多，水力资源这么丰富，是发展小水电的一大优势。农村有了大量的小水电，就可以用来煮饭、照明、取暖、看电视、放电影，活跃文化生活，还可以用来发展副业，搞农产品加工，办社队企业等。有了电，可以减轻农民的劳动强度，节约大量劳动力。让农民实行自建、自管、自用。这样，拥有小水电的一些社队，在洪水季节可以得到大量廉价的电力供应，在这期间，许多农户也可以做到“厨房电气化”了。

　　1982年邓小平同志在四川听了中央领导同志关于允许地方自建、自管、自用小水电，可以推动农村经济发展，并在丰水季节实行下浮电价，让农民群众用电煮饭烧水的汇报后，对自建自管自用小水电给予充分肯定，指出：“中央、国务院给个政策，群众、国家都得利。这就是搞活，就是解放思想。”

　　1982年胡耀邦同志在福建提出，实行自建、自管、自用方针，开展100个中国式农村电气化试点县建设。

　　1983年李鹏同志以“加快小水电的开发，为实现我国农村电气化而努力”为题答新华社记者问，阐述了“三自”方针的涵义和发展小水电建设“四化”的重大意义。

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